فصل اول
مقدمه
تجربه های به دست آمده از کشورهای مختلف نشانگر این است که فساد امری پیچیده، پنهان و متنوع است. از این رو، مبارزه با آن نیز باید امری مستمر، طولانی و پیچیده باشد. درحقیقت، فساد (در ابعاد اداری و ابعاد دیگر جامعه) مانند عفونت است که اگر به اندام و پیکر جامعه راه یابد، اعضای آن را یکی پس از دیگری عفونی کرده و از کار می اندازد و چه بسا گسترش این عفونت، کل پیکره جامعه را فاسد کند.
اصطلاح فساد اداری که آن را در برابر سلامت اداری به کار می برند، مدت زیادی است که موردتوجه اندیشمندان و صاحبنظران مختلف سازمانی قرار گرفته و تلاش کرده اند با ارا ئه تعاریف منطبق با اصول سازمانی در جهت رفع آن گام بردارند که وجه اشتراک اغلب تعاریف ارائه شده درباره فساد دستگاههای دولتی را می توان رشوه و سوءاستفاده از موقعیتهای شغلی، برای نفع شخصی دانست. پیامدهای فساد اداری نیز در قالب معضلات و ناهنجاریهایی همچون سوءاستفاده از موقعیتهای شغلی، ارتشاء و اختلاس، کلاهبرداری، پارتی بازی، بی عدالتی، باج خواهی، ایجاد نارضایتی برای ارباب رجوع (ذینفع ها)، سرقت اموال و دارائیهای سازمان، فروش اطلاعات محرمانه سازمان به دیگران و نظایر آن بــــه صورت فردی، گروهی و سازمــــان یافته پدیدار می گردد. عوامل و زمینه های گوناگونی وجود دارند که می تواند موجب پیدایش و گسترش و ترویج فساد اداری به صورت بالقوه و بالفعل شوند. برمبنای این عوامل و زمینه ها می توان راههایی را شناسایی کرد که اثر بیشتری در کاهش و حذف پدیده فساد اداری در سازمان دارند. اگر سازمان را به صورت یک سیستم درنظر بگیریم، این سیستم از خرده سیستم های گوناگونی تشکیل شده است که یکی از مهمترین آنها خرده سیستم منابع انسانی است. بر همین اساس در مبارزه با پدیده فساد اداری، تمرکز بر روی عواملی که مستقیمــاً به بعد منابع انسانی سازمان مربوط می شود، می تواند تاثیر بیشتری در کاهش یا حذف فساد اداری در سازمان داشته باشد هرچند که عوامل سازمانی دیگری همچون شفافیت قوانین اداری و... دراین زمینه موثرند.
اگر چه جامعه ایران، جامعه ای توام با گرایشهای مذهبی و ملی است که همه آنها فساد را پدیده ای زشت شناخته اند و همواره تاکید بر مبارزه با آن کرده اند،با این حال شاهد این هستیم که شیوع فساد در جامعه مسیر بسیاری از پیشرفت های اجتماعی و ملی را بسته و هزینه های هنگفتی به دوش کشور و در نهایت مردم گذاشته است که یکی از مهم ترین آنها در بعد کلان ،افزایش فاصله طبقاتی میان طبقات اجتماعی غنی و فقیر است.
مهمترین عامل بروز فساد اداری بزرگ شدن دولت است.بنابراین برای زدودن فساد از چهره نظام اداری کشور دل بستن به دولتی کارآمد است. دولت برای این کار باید با صرف هزینه های فراوان اقدام به تاسیس نهاد جدیدی برای این کار وتامین امکانات ،استخدام افراد،تنظیم مقررات و... نماید.
شفاف سازی
اخیراً سازمان شفافیت جهانی، ایران را از نظر فساد اداری در میان 146 کشور جهان، در مرتبه هشتادوهشتم قرار داده است. شاخص ایران 2/9 از 10 بوده است، براساس شاخص تعیین شده از سوی سازمان مذکور 10 کمترین میزان فساد و صفر بیشترین میزان فساد را نشان می دهد. در فهرست اعلام شده ایران نسبت به سال قبل نه رده تنزل کرده است. گزارش سازمان بر این نکته تاکید دارد که کشورهای درحال توسعه تولیدکننده نفت نظیر آنگولا، آذربایجان، چاد، ایران و عراق همه امتیاز پائینی را کسب کرده اند.
بدون آنکه بخواهیم وارد محتوای این داوری بشویم و چندوچون آن را مورد سوال قرار دهیم باید ببینیم این نابهنجاری که گریبانگیر سازمانهای مختلف مـا شده است و هر روز ما را در رده بندیهای جهانی در مرتبه نازل تری قرار می دهد چگونه قابل درمان است و چطور می توان از توسعه و گسترش آن جلوگیری کرد.
تعریف:
اصولاً تعریف قابل قبول همگانی در مورد فساد اداری وجود ندارد و نویسندگان مختلف به گونه های متفاوتی با موضوع فساد اداری برخورد کرده اند. برخی فساد اداری را سوء استفاده از موقعیت و جایگاه اداری برای مقاصد شخصی دانسته اند، گروه دیگری رشوه گیری و پنهان کاری را فساد نامگذاری کرده اند و عده ای نیز هرگونه ارتباط و ردوبدل کردن منابع و امکانات برای انجام امور غیرقانونی را در سازمانها فساد اداری تعریف کرده اند. اما آنچه در تمامی این تعاریف مشترک است، نوعی هنجارشکنی و تخطی از هنجارهای اخلاقی و قانونی در عملکردهای اداری و سازمانی است و از این روست که فساد اداری و تعریف آن تابعی از هنجارهای موردقبول در هر جامعه و فرهنگ می شود
فساد طبق تعریفی که در فرهنگ «وبستر(1)» آمده است عبارتست از «پاداش نامشروع که برای وادار کردن فرد به تخلف از وظیفه تخصیص داده میشود». به عبارت دیگر فساد اداری عبارت از استفاده غیر قانونی از اختیارات اداری دولتی برای نفع شخصی است. در این تعریف به طور ضمنی فرض شده است که مجموعه‌ای از قوانین و ضوابط مدرن اداری وجود دارد که چهار چوب فعالیتهای مجاز اداری را تعیین می‌کنند، آنگاه هر گونه رفتار اداری که مغایر با این قوانین بوده و انگیزه ارتکاب آن انتفاع شخصی باشد فساد اداری تلقی میشود. چنین تعریفی از فساد هنگامی جامعیت می‌یابد که قوانین اداری کامل، واضح، عادلانه و فراگیر باشند و برای کلیه فعالیتهای اداری و دولتی ضوابط دقیقی را معرفی کنند. لیکن نباید فراموش کرد که در هر جامعه گروهی از افراد، نفوذ و قدرت سیاسی بالایی دارند و می‌توانند برای انتفاع شخصی، قوانین را تغییر دهند. چنین رفتارهایی بر اساس تعریف فوق، فساد تلقی نمی‌شود چون با نقض قوانین همراه نیستند این نکته مهمترین نقص تعریف فساد اداری میباشد.
فساد مالی از دیدگاه بانک جهانی عبارتست از (سو استفاده از قدرت و اختیارهای دولتی به منظور تامین منافع شخصی)
گستره فساد:فساد مالی تنها مختص بخش دولتی نیست.درمواردی از فعالیت های بخش خصوصی که دولت آنها را تنظیم و کنترل می کند نیز فساد مالی وجود دارد.این پدیده را می توان به خصوص در شرکت های بزرگ خصوصی به وضوح دید.در بسیاری از موارد متخلفان تنها برای تامین منافع شخصی از قدرت و اختیارهای دولتی سو استفاده نمی کنند بلکه هدف آنها تامین منافع حزبی ،طبقه اجتماعی،طایفه ای ،قبیله ای و خانوادگی است.فساد مالی را نباید فقط نتیجه پرداخت رشوه به حساب آورد برای مثال یک کارمند دولت که وانمود می کند بیمار است ولی به تعطیلات می رود یا رئیس جمهوری که فرودگاهی در زادگاه کوچک خود می سازد به نوعی مرتکب فساد مالی شده است.هر چند که در این موارد رشوه ای ردوبدل نشده باشد.
یکی از مصادیق فساد مالی در نظام مالیاتی فرار مالیاتی است که حتی در صورت افزایش نظارت درست باز هم انجام این فعالیت های غیر قانونی به صفر نزدیک نمی شود.
اقتصاد زیرزمینی و اقتصاد سایه و پیامدهای منفی آن از واقعیت های جهان امروز است فعالیت های غیر رسمی در چارچوب فمهوم اقتصاد زیرزمینی،طیف گسترده ای از فعالیتها،قاچاق کالا و مواد مخدر تا شغل های کاذب را در بر می گیرد این نوع فعالیت ها در همه جوامع مشاهده شده است اگر چه میزان آنها در کشورها متفاوت است.
اقتصاد سایه شامل درآمدهای گزارش نشده ناشی از تولید کالاها و خدمات قانونی و غیر قانونی هم به شکل مبادلات پولی و هم به صورت غیر پولی بوده و تمامی فعالیت های اقتصادی که در صورت اعلام به مراجع دولتی ، چرداخت مالیات در مورد آن باید صورت می گرفت را شامل می شود.
اقتصاد سایه علاوه بر این که بر کاهش سلامت مالی بخش عمومی،نارضایتی عمومی و صنفی، کاهش عدالت و همبستگی اجتماعی ، اختلال در شبکه اطلاعاتی و نظام آماری و فرآیند تصمیم گیری ها ،افزایش هزینه دولت برای تهدید و جلوگیری از اقتصاد زیرزمینی و فساد اداری تاثیر گذار است ، بر میزان تلاش مالیاتی و ظرفیت مالیاتی نیز موثر است.فعالیت های موجود در این اقتصادها هیچ گونه مالیاتی را نمی پردازند بنابراین هر چه اقتصاد زیرزمینی گسترده تر باشد ،توانایی دولت در جهت بالا بردن درآمدهای مالیاتی به روشی کارآمد و معتدل را کمتر می کند.
دستگاه مالیاتی یک دستگاه قضاوتی از نوع مالی است دستگاه های قضاوتی به دلیل حساس بودن بحث عدالت و اجرای آن خود به خود می توانند زمینه های ایجاد فساد را در خود پرورش دهند و به جاست که در سیستم حکومتی و اداره جامعه،روشی را برای کاهش آن به طور سیستماتیک به وجود آورد.این مساله و به خصوص به دلیل وجود مسایل مالی و پولی در دستگاه مالیاتی از حساسیت بیشتری برخوردار است اما خوشبختانه قانون گذار در این زمینه بسیار ماهرانه عمل کرده و در درون سیستم مالیاتی،ادارات نظارتی بسیار قوی و کارایی به وجود آورده تا زمینه را برای بروز هرگونه فساد ،حداقل در مرحله اجرا از بین ببرد.
فساد مالی عارضه ای چند بعدی است که تبعات منفی آن به لحاظ اقتصادی ،سیاسی ، اجتماعی و فرهنگی بسیار سنگین و گاه غیر قابل جبران است.از این رو مقابله با آن می تواند نقش به سزایی در تخصیص مطلوب منابع،افزایش سرمایه گذاری، اشتغال و رفاه عممومی داشته باشد و نیز موجب استحکام پایه های حکومت شده و اعتماد مردم به دولت مردان را افزایش دهد.
تمامی پیش شرطها، الزامات، فعالیت ها و اقدامات مربوط به توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی وسیاسی هر کشوری است وبین آنها تعارض و تباین وجود ندارد.
اگر امنیت مبی یک کشور را به معنی در امان ماندن ارزش های یک ملت از تهدیدات اقتصادی، سیاسی و فرهنگی داخلی و خارجی بدانیم، گسترش و شیوع فساد، این ارزش ها را در مورد مطالعه قرار می دهد. ارزش هایی همچون عدم تمرکز ثروت و تقویت پایگاه مردمی حکومت ها و نفوذ آنها بر قلوب ملت و به طور کلی اعتماد متقابل می شود چنان که تهدیدات خارجی نسبت به این دولت ها را کاهش داده ودر صورت فعالیت پیدا کردن تهدیدات، مقاومت و ایستادگی آنها را افزایش می دهد.
نقش درست بر رفتار مالیاتی
در بعضی از دولت ها در دهه های اخیر در بسیاری از کشورها اغلب فعالیت های اقتصادی نیاز به اخذ مجوز از نهادهای دولتی را دارد. فرضیه این تحقیق آن سات که تاثیر مالیات های سنگین، مخارج زیاد و قوانین و مقررات جدید بر فساد مالی آنی نیست، بلکه تابعی از زمان و اصول و هنجارهای رفتاری ثابت است. در کشوری که کارکنان دولت به صورت سنتی کارکرد درست و صادقانه ای دارند، افزایش نقش دولت در امور، در کوتاه مدت اثر چندانی بر کارکرد آنها نخواهد داشت. گاهی انجام کار غیر قانونی از مسوولان دولتی درخواست نم شود و در صورت پیشنهاد رشوه، آنها را رد می کنند. در کشورهایی که دارای شرایط مزبور نیستند، نقش پررنگتر دولت که از طریق مالیات های سنگین تر، مخارج دولتی بیشتر و قوانین و مقررات گسترده تر نمود پیدا می کند، سریعتر بر رفتار کارکنان دولت و فساد مالی تاثیر خواهد گذاشت. موارد بالا به خصوص زمانی رخ می دهد که سیاست گذاری مالی با مشکل نبود شفافیت در سیاست گذاری مالی با مشکل نبود شفافیت در سیاست گذاری ها، گزارش مالی و واگذاری مسوولیت ها به نهادهای دولتی مواجه است. با گذشت زمان و تکرار موارد بالا، برخی رشوه دهندگان به مسوولان و کارکنان دولتی نزدیک می شوند و از آنها می خواهند که مقررات را به نفع آنان تغییر دهند یا حتی قوانین را برای به دست آوردن امتیازات دولتی نادیده بگیرند یا از پرداختن یا از پرداختن هزینه هایی که دولت تعیین کرده است، خودداری کنند. برخی از مسوولان و کارکنان دولت با گرفتن رشوه به خواسته های آنان تن می دهند و برخی دیگر از کارکنان نیز ممکن است با آنها به رقابت بپردازند ، با گذشت زمان مسایل مورد اشاره سیر صعودی و فزاینده ای به خود میگیرد ومانند بیماری واگیرهمه جارادربرمیگیرد.
مفاسدی که غیرقابل قبول بوده ،به تدریج حالت عادی پیدامیکند ودیگر کسی به عنوان جرم و تخلف به انها نگاه نمیکند.درچنین شرایطی ،دولت به جای تنبیه مسولانی که قوانین رانقض کرده اند ،حقوق ومزایای آنها رابااین فرض که رشوه گرفته اند،کاهش میدهند.در صورتی که بهدرستی بااین مشکل برخوردنشود،بیتردید این فرایند ادامه خواهد یافت. در سال های اخیر دو عامل دیگر بر فساد مالی تاثیر گذاشته است، رشد تجارت جهانی وتحولات اقتصادی که در بسیاری از کشورهای جهان به خصوص کشورهای در حال گذر ایجاد شده است.
گسترش تجارت جهانی شرایطی برای شرکت های رشوه هنده فراهم کرده است که با پرداخت رشوه یا به اصطلاح کمیسیون و بیرون کردن رقبا از میدان و بدست آوردن قراردادهای سود آور، مزایای زیادی بدست آورند.براساس گزارش های موجود مبالغ زیادی به عنوان رشوه برای برنده شدن در مناقصه های بین المللی ، دسترسی آسان به بازارها و استفاده از مزایای خاص پرداخت شده است.
خصوصی سازی انحصارات غیر معمول،اقدامی ضروری برای کاهش فساد مالی است،چون ابزاری را که اغلب برای ارتکاب فساد سیاسی مورد استفاده قرار می گیرد، از بین می برد. متاسفانه فرآیند خصوصی سازی شرکت های دولتی، خود فرصت ها و موقعیت هایی برای بعضی افراد-مانند وزیران و مسوولان بلند پایه سیاسی-ایجاد می کند که اختیار اتخاذ تصمیم های اصلی و عمده به آنها واگذار می شود واین افراد می توانند از فرآیند خصوصی سازی به نفع خود استفاده کنند. چنین مشکلاتی در تمامی مناطق جهان مشاهده و گزارش شده است ولی بیشترین موارد،مربوط به کشورهای در حال گذار است. در کشورهای در حال گذار از اصطلاحاتی مانند حیف و میل دارایی ها و خصوصی سازی اسمی و ظاهری برای توصیف تخلف هایی که با انتقال مالکیت شرکت های دولتی به بخش خصوصی همراه است، استفاده می شود. در این کشورها گروهی از افراد به دلیل سو استفاده از فرصت ها بسیار ثروتمند و متمول شده اند. از بحث ها مثال های بالا می توان نتیجه گرفت که توجه بیشتر به فساد مالی می تواند نشانگر افزایش دامنه این پدیده در سال های اخیر باشد، نه آگاهی بیشتر از آن.
رابطه فساد مالیاتی و مالیات
درآمدهای مالیاتی شامل مالیات های مستقیم(مالیات بر درآمد شرکت ها، مالیات بر مشاغل،مالیات بر حقوق،مالیات بر مستغلاتئ...)و مالیات های غیر مستقیم (مالیات بر فروش سیگار و نوشابه های غیر الکلی، مالیات بر واردات و...) است که هر سال به وسیله دولت از اشخاص حقیقی وصول می شود. مالیات ها که از گذشته های دور برای تامین هزینه های قدرت های حاکم و گاه به عنوان ابزاری برای رفع مشکلات و تامین بخشی از هزینه های اجتماعی مورد استفاده قرار می گرفته است، امروزه با رشد و توسعه اقتصادی کشورها و پیشرفت صنایع و تکنولوزی وپیچیدگی روابط اقتصادی، از شکل سنتی خود خارج شده و به عنوان یک ابزار قوی و یک متغیر کلان اقتصادی، به وسیله ای برای متعادل کردن سایر مولفه های کلان اقتصادی تبدیل شده است. به طورکلی این وظیفه مالیات ها بسیار مهم تر و اساسی تر از وظیفه تامین درآمد تلقی می شود.در واقع مالیات ها علاوه بر یک منبع درآمد برای تامین هزینه های عمومی، باید بتواند اهدافی چون رشد و توسعه سرمایه گذاری، افزایش سطح اشتغال، توزیع مجدد درآمدها و ثروت و مصرف بهینه در جامعه را تامین نمایند. مالیات ها، اهرمی برای کنترل سود بنگاه های اقتصادی و پراکندگی جغرافیایی آنها در جهت تحقق اهداف سرمایه گذاری و اشتغال پیش بینی شده در برنامه های تو سعه است که با استفاده ار آن می توان درآمد قابل تصرف افراد را کنترل نمود و از تجمع ثروت و تمرکز رفاه اجتماعی در دست اقشار محدودی از جامعه جلوگیری کرد. همچنین با کاهش یا افزایش مالیات بر قیمت تمام شده کالا ها و خدمات، زمینه افزایش یا کاهش تقاضا آنها در بازار و بهینه شدن مصرف در جامعه فراهم شود.
متاسفانه ساختار اقتصادی کشور طی چند هه گذشته، مالیات ها را از صورت یک ابزار موثر اقتصادی خارج ساخته و امکان ایفای نقش هایی را که به آنها اشاره شد را برای آن فراهم نکرده است. طی این مدت قانون مالیات های مستقیم، در عمل نتوانسته است زمینه لازم را برای شفاف سازی فعالیت های اقتصادی ایجاد نماید. در حالی که اکثریت شاغلان در فعالیت های غیر مولد از پرداخت مالیات فرار کرده اند، بیشترین فشار مالیاتی به بخش های مولد(تولیدی) اقتصادی وارد شده و فعالیت های غیر مولد اقتصادی به تدریج گسترش یافته است.
نفود فساد در رشد اقتصادی و توسعه انسانی
اولین شاخص شناخته شده در زمینه کیفیت زندگی توسط موریس ارائه شد که شاخص های امید به زندگی، مرگ ومیر اطفال و سواد را در برمی گرفت. رانیس و استوارت نیز توسعه انسانی را از دو جنبه رفاه فیزیکی (سلامت، تغذیه و آموزش) و گسترش حق انتخاب و توانمندسازی (مشارکت، آزادی سیاسی و ابعاد فرهنگی) مورد بررسی قرار داده اند. برنامه توسعه ملل متحد نیز یک متدولوژی مشابه را به کار گرفت و شاخص توسعه انسانی را بر حول سه محور سلامت، آموزش و توانایی دستیابی به یک استاندارد شایسته از زندگی ارائه کرد.
اهمیت سرمایه انسانی برای توسعه جوامع موجب شده تا سازمان های بین المللی و کشورهای جهان، توجه بسیاری به این موضوع داشته باشند، به گونه ای که سازمان ملل متحد، سالانه ایندکس توسعه انسانی کشورهای جهان را منتشر کرده و محققان بسیاری نیز با بررسی جنبه های مختلف این موضوع، به دنبال شناسایی شاخص های مناسب در این زمینه و راهکارهای ارتقای آنها هستند. گرچه اندیشمندان در زمینه جنبه های مختلف فساد و آثار آنها توافق چندانی ندارند، اما همه آنها بر این نکته تاکید دارند که فساد ناشی از حکمرانی ضعیف است بنابراین بانک جهانی، فساد را به عنوان سوءاستفاده از اراده عمومی برای منافع شخصی تعریف کرده است البته این بدان معنی نیست که فساد به بخش دولتی محدود می شود، بلکه بیانگر این است که فساد در بخش دولتی وخامتش بیشتر از سایر بخش هاست و تلاش نهادهای بین المللی باید بر اجرای استانداردهای بالای پاسخگویی و درستکاری بخش دولتی باشد در عین حال ادبیات علمی در زمینه فساد اداری شاهد دو مکتب رقیب و متعارض در مورد اثرات فساد بر کارایی یا توسعه اقتصادی است: مکتب کارآمدی و مکتب ناکارآمدی فساد.
طرفداران مکتب کارآمدی فساد اداری مانند لف، بایلی، هانتینگتون و لوئی با تاکید بر ناکارامدی قوانین و نهادها در کشورهای در حال توسعه فساد اداری را روشی برای غلبه بر ناکارامدی قوانین و مقررات می دانند و معتقدند که فساد نقش روغن را برای چرخ های خشک این نظام های اداری و اقتصادی ایفا کرده و رشد اقتصادی و سرمایه گذاری را تسهیل می کند، بنابراین طرفداران مکتب کارآمدی فساد، فساد را یک هزینه کسب وکار می دانند که در کشورهای در حال توسعه منفعت آن بیشتر از هزینه اش است گرچه مکتب کارآمدی فساد بر مبنای برخی استدلال های تئوریک ارائه شده است اما در سال های اخیر به ویژه بعد از 1995 تحقیقات بسیاری در زمینه اثرات فساد اداری انجام شده است که نتایج آنها، استدلال های مکتب کارآمدی فساد را با چالش مواجه کرده و بیانگر این حقیقت هستند که فساد، حرکت به سمت توسعه را کند می کند. وینود از فساد به عنوان مالیات غیرقانونی یاد می کند و نشان می دهد که یک دلار ارزش ایجاد شده از طریق اقدام همراه با فساد حدود 67/1 دلار هزینه بر اقتصاد تحمیل می کند.
نتیجه تحقیقات مائورو، آدز و تلا، تانزی و داوودی و عابد و داوودی نیز بیانگر ارتباط منفی میان رشد GDP و فساد اداری است. بررسی مو در مورد ارتباط میان فساد و رشد اقتصادی نیز نشان می دهد هر یک درصد افزایش در سطح فساد، رشد اقتصادی را حدود 72/0 درصد کاهش خواهد داد. بررسی اثر فساد بر سرمایه گذاری خارجی مستقیم نیز فساد را به عنوان عاملی بازدارنده و ترساننده برای سرمایه گذاران خارجی معرفی کرده است.
فرمت این مقاله به صورت Word و با قابلیت ویرایش میباشد
تعداد صفحات این مقاله 55 صفحه
پس از پرداخت ، میتوانید مقاله را به صورت انلاین دانلود کنید
دانلود مقاله فساد اداری
